A századforduló magyar közigazgatása

"Iparkodtam felvázolni az utat, amelyet a magyar közigazgatás a bírósági felülvizsgálat és jogorvoslat megteremtéséig, a múlt század végéig megtett. E jogorvoslat érvényesülése a gyakorlatban a következő előadások tárgyát képezi."

Az igazságszolgáltatás szerve a független bíróság volt, amely felett a szakmai és elvi irányítást a Magyar Királyi Kuria gyakorolta. Szervezeti és működési feltételeinek biztosítása az igazságügyminiszter hatáskörébe tartozott. Most is büszkén tekintünk azokra a palotákra, amelyek a törvényszékek és királyi táblák részére a századforduló előtt és alatt megépültek, tárgyi bizonyítékaiként annak, hogy a független magyar bíróság nehéz anyagi körülmények között is a nemzet kiemelt gondoskodásának, öntudatának tárgya volt.

 

Eredeti megjelenési hely: Jogtudományi Közlöny, 1996/10. 398–403.

 

1. A közigazgatás az állam hatalomgyakorlásának legközvetlenebb része, a római imperium coercitios jogköréből levezetett tevékenység. A római köztársaságban az imperiummal kapcsolták össze a katonai főhatalmat, a törvényhozás kezdeményezési jogkörét és az igazságszolgáltatás irányítását, a iurisdictiót is. Nem ismerték tehát a hatalmi ágak megosztásának elvét, hanem helyette egységes, de több személy között megosztott, rövid időre átruházott és a tág hatalmi jogosítványok mellett nagyfokú felelősséggel is járó hatalomként ruházták rá a választott személyekre az imperiumot. A principatus idején ez a megosztás a senatus és a princeps között valósult meg elvben – az imperium militare kivételével, amely teljesen a princepset illette.

Ebből a szemléletből következőn az igazgatási hatalom más hatalmi ággal – bírói hatalommal – való felülvizsgálata elvileg lehetetlen volt. A római igazgatást végző tisztviselőt közvetlenül a hatalmat átruházó nép, a választók népgyűlése, comitiája, vagy a vele egyen-, vagy nála magasabb rangú magisztrátus vonhatta felelősségre. E felelősségre vonás pedig nem történhetett jogellenes eljárás miatt, hiszen a magisztrátus adott esetben saját mérlegelése alapján jogosult, sőt célszerűségből akár köteles is volt a törvényt áthágni. A felelősségre vonás kérdése mindig az volt, hogy a hatalom gyakorlója célszerűen járt-e el, megtett-e minden tőle telhetőt a köz érdekében.

Diocletianus megosztotta a hatalmat imperium militare és imperium civile ágakra, egyesítve viszont a civil imperiummal a bírói hatáskört. Ettől kezdve a birodalmi adminisztráció tisztviselői kara gyakorolta a jogerővel járó ügydöntő határozati (bírói) jogkört és a jogerővel nem járó, viszont a köz érdekében kikényszeríthető, akár jogszabály ellenére is a köz javára intézkedni jogosult, hatósági igazgatási jogkört. A teljes imperium militare, legislatiós és igazgatási – csak az imperatort illette meg.

Ebből a rendből következett, hogy a hatóság eljárásának helyességét csak a felettes, bírói és igazgatási jogkörrel egyaránt felruházott hatóság vizsgálhatta: a tisztségviselő a felettesének, végső soron az uralkodónak felelt.

A Keletrómai-Bizánci Birodalomban így maradt ez annak bukásáig: nyugaton a császárság megszűntével nem volt imperium, csak iurisdictio – az egyház és a helyi hatóságok, rexek kezében, valamint coercitio, annál, aki a hatalmat megragadta és gyakorolta. A nyugati császár, Nagy Károly, majd a szász uralkodóház névleg ugyan megszerezte a teljes imperiumot, de tényleg azt csak a maga hatalma alatt lévő területen gyakorolta, egyébként érvényesült a „rex imperator in regno suo” elv az összes királyságban.

 

2. A társas hatalomgyakorlást a középkorban felváltotta a lépcsős hatalomgyakorlás: a hűbéri rend fölé- és alárendeltségi kapcsolata, illetve a rendi társadalom társadalmi szerepkörhöz kötött hatalom–felelősség rendszerének elosztása. A hűbéri rendben a hűbérúr döntött arról, vajon megfelelő hűséggel járt-e el a hatalom alsóbb fokú hordozója, míg a hűbéreskü megszegése feletti judikatúra az egyházat illette.

A magyar rendi társadalom soha sem állott rá a nyugati hűbérmodellre, amelyben a helyi hatalmat az uralkodó adja a neki járó hűség fejében. A magyar államkép szerint a király hatalma átruházott, az adott családból alkalmasság alapján történő kiválasztás és ajánlás (praesentatio), a szabadok mint a hatalom teljességének közös hordozói által történt elfogadás (acclamatio) és az egyház általi felkenetés (együtt: electio) által. A választó nemesi rend és a hatalomból tisztségük révén részt gyakorló bárók soha sem adták át a teljes hatalmat a koronás uralkodónak, hanem abból egy részt maguk is gyakoroltak. Mind a törvényhozói, mind az igazgatási, mind a bírói jogkör megoszlott helyi és központi szervek között hatáskör és illetékesség szerint, s a jogokat a jogkörök ellátásának kötelezettsége, valamint a haza együttes védelmének kötelezettsége ellentételezte.

Ennek az egyensúlynak, a király kötöttségének az együttesen megállapított törvényes rendhez, illetve személyes felelősségének a plenipotentia alapján törvényeken túllépő aktusai célszerűségéért, jogi megnyilatkozása az Aranybullában rögzített ius resistendi: király és rendek kölcsönösen ellenőrizhették és elbírálhatták a másik fél hatalomgyakorlásának jog-, illetve célszerűségét.

A középkori magyar közigazgatás a központi, illetve a helyi hatalomgyakorlás egyik tevékenysége volt: rendfenntartás, helyi és országos közügyek, veszélyelhárítás, közlekedés, árucsere-rendezés, pénzbiztosítás, a városokban ipar és kereskedelem tartozott ide. Központi szervei részben a király és az ő tanácsosai, részben az országnagyok és segítőik, részben az egyház szervezete révén tartották kézben az ügyek intézését. Helyi szervezete másképp alakult a nemesi önkormányzat vármegyéje és a földesúri igazgatás körében, másként a városokban. Mindenesetre a két hatalmi kör, a helyi és a központi, megvalósította a hatalom egyensúlyát rendi viszonyok közt, míg a világi és egyházi tényezők közül hazánkban Szent István óta a világi elem volt a meghatározó, az egyház sok területen (oktatás, egészségügy, szegénygondozás, írásbeliség, mintagazdaságok) vállalt szerepe ellenére.

 

3. A felvilágosult abszolutizmus XVII. századi ideológiája az uralkodó és szaktanácsadói igazgatási többlet-szerepvállalását hozta magával: a Polizeiwissenschaft, a közügyek tudománya általánosan elterjedt, önálló elmélete és gyakorlata alakult ki. A török pusztította Magyarországon telepítéspolitika, termelés-szervezés, foglalkozások tudatos meghonosítása, az ország újrarendezését elméletben kidolgozó átfogó közigazgatási programok, Einrichtungswerkek elgondolása szerint alakulnak ki. A politikai helyzet, a Habsburg-ház igénye az önkéntes magyar támogatásra tette, hogy e központosított, szakosított igazgatás nem került teljesen hivatalnokkézbe, és nem folyt teljesen a magyar alkotmányos jogalkotás rendjét megkerülve a természetjog központilag elbírált szempontjai szerint, hanem vidéken továbbra is a királyi városok polgársága, illetve a vármegyei nemesség tartották meg az igazgatás felelősségét és jogkörét, míg a rendi országgyűlés, ha nem is vitatta a király törvényt végrehajtó jogát, mégis fenntartotta magának a jogalkotás lehetőségét. A végrehajtás felett viszont a kihirdetés, illetve annak megtagadása révén a területi rendek ellenőrzése bizonyos fokig érvényesült, a ius resistendinek jogrendszerünkből történt kiiktatása után is.

Mindenesetre a kamerális tudomány, a közgazdaságtan, a statisztika és a Polizeiwissenschaft együtt a tudatos szakszerű igazgatás szükségességét hirdették, és ott, ahol érvényesültek, tagadhatatlan előnyeit is igazolták.

József a felvilágosodott uralkodó teljes felelősségérzetével és öntudatával fogott neki igazgatási egységesítő céljai végrehajtásának. Ellenállással találkozott, ami ugyan jórészt az újtól kicsinyes érdekeit féltő réteg ellenállása is volt, de mégsem lehet tőle elvitatni azt a nemzeti alkotmányos tudatot sem, hogy a király nem önkényúrként, hanem átruházott hatalommal, a rendek egyetértésével valósíthat csak meg törvényes reformokat. II. József nagy tévedése volt, hogy nem értékelte kellőn ezt az alkotmányos érzületet, a rendek teljes ellenállását csak a lassúbb magyar mentalitás miatt nem váltotta ki. Így magyar földön nem tört ki a belgákéhoz hasonló elszakadáshoz vezető forradalom, de a kalapos király is belátta, hogy törekvése megtörik az ellenálláson. Igazgatási reformjait halála előtt visszavonta.

Lipót már olaszországi uralkodóként megmutatta, hogy van érzéke a nemzeti sajátosságok figyelembevételére, tud bánni alattvalóival. Rövid kétéves uralkodása alatt beindultak országgyűlési jóváhagyással mindazon reformok, amelyeket bátyja nem tudott kikényszeríteni. A rendi országgyűlés regnicolaris reformbizottságai többek között az igazgatási reformokat is megcélozták, és azok előmunkálataiban jelentős előrehaladást is tettek. A francia forradalom, a király korai halála és udvarának félelme a reform terrorba torkollásától szegték el azokat.

A napóleoni háborúkat lezáró béke után a felvilágosodott abszolutizmusból jószerivel csak az abszolutizmus maradt meg a Monarchiában. Az udvar számára félelmetes volt minden mégoly indokolt reform is, a stabilitás megőrzésére törekvés mellé kicsinyes, a hadi adósságok okozta pénzügyi válság által még tetézett pillanatnyi anyagi eredményekre kínosan figyelő központi politika alakult ki. Emiatt a helyi mozgalmak vitték a modernizálás gondolatát, bár a centralista reformerek a municipalistákkal elméleti harcban voltak és vitatták, hogy ön-kormányzati módon, rendi parlamentarizmus mellett egyáltalán lehet-e elérni megfelelő haladást.

Minthogy a rendi kontroll a központi jogellenes rendszabályokkal szemben érvényesült, viszont alig tudott a modernebb áramlatoknak utat törni, a megyei ellenőrzés, az alkotmánysértő rendeletek és központi intézkedések kihirdetését és végrehajtását megtagadó jog retrográd formában érvényesült, így a centralisták csak központi oldalról tudták elképzelni a haladó eszmék és igazgatási reformok kezdeményezését. Ennek a municipalisták helyes meglátása szerint ellentmondott ugyan az a tény, hogy a XIX. század első felében a központi hatalom sorozatosan szegett el pillanatnyi pénzügyi érdekekre hivatkozva haladó jogalkotási elgondolásokat, például a bányajog modernizálását, a regnicolaris javaslatokat, a büntetőjogi reformot, a szerzői jogi reformot, de nem állt jóakarattal az úrbéri váltsághoz és a kereskedelmi törvények reformjához sem, ha utóbbiak 1840-ben sikerre is jutottak.

 

4. 1848-ban a vértelen legitim és legális magyar átalakulás, amit csak a gyökeres társadalmi átalakulás útjának megnyitása miatt nevezhetünk forradalomnak, megteremtette a felelős kormányt és a népképviseleti országgyűlést. A nemesség csak előjogairól mondott le, a politikai jogokat megosztotta a néppel, így elvben a helyi önkormányzat jogát is. Hogy ez miképp lesz egyeztethető egyrészt a felelős kormány általi kormányzással, másrészt az uralkodói felségjogokkal, annak megoldása részletes országgyűlési munkára maradt volna. Sokak számára kibékítetlennek tűnő ellentét rejlett már az alkotmányos alapokban is.

A kísérletre sem kerülhetett sor. Az uralkodóház, megriadva más, többek között osztrák területek forradalmi megmozdulásaitól, és talán azoktól a hangoktól is, amelyek egyes magyar megnyilvánulásokból kicsengtek – „Itt a nyilam, hova lőjjem?” stb. –, és amelyek értékét távolból az udvar nyilván túlbecsülte (Petőfi megbukott mint képviselőjelölt), fegyverrel nyomta el a „renitens”, jogaihoz ragaszkodó nemzetet. Utána aztán abszolutisztikus hatalmából fogott neki a kétségtelenül esedékes reformok végrehajtásának.

Az 1850 utáni osztrák rendezés (1849 végének előbb még az 1847-es magyar megoldást sejtető átmenete után) teljesen centralista módon történt. Bécsben székelt a birodalmi igazgatás (valamint bíráskodás és hadügy) teljes irányítása. A szakigazgatási ágak vezetői és az élükön álló birodalmi kancellár a császár-királynak mint abszolút uralkodónak kegyelméből nyerték el tisztségüket, neki tartoztak felelősséggel, és felé kellett csupán elszámolniuk. Az igazgatás szakosított volt és szakmailag elvben színvonalra törekedett, azonban a magyar középosztály jó részének passzív rezisztenciája, valamint a központi igazgatás gyanakvó beállítottsága miatt a magyar tartományokban többségében idegen tisztviselők bevonásával nyert megalakítást, akik helyi ismeretekkel nem rendelkeztek.

A kormányzat legfontosabb céljának a forradalom utáni ország pacifikálása, a föld alatt parázsló érzelmek elfojtása minősült. Ezt szolgálta a rendészet megszervezése, a zsandár (gens d’armes) szervezet felállítása a megyei hajdúk helyett. Korlátozták és ellenőrizték a belső közlekedés lehetőségét, útlevél kellett még a helyközi közlekedéshez is. Bejelentkezési kötelezettséget írtak elő. Hozzájárult mindehhez az egész birodalmat behálózó kémrendszer, a cabinet noir működése, amelyről Jókai az Új földesúrban és a Szerelem bolondjaiban oly szemléletes képet fest.

Osztrák mintára került megszervezésre az egészségügy, a kórházak működtetése és az orvosképzés. Itt is jelentős volt a tisztogatás.

Az addig vármegyei kézben lévő árvaügy és státusz-ügyek a bírósághoz kerültek mint nem peres eljárás, ugyancsak osztrák mintára.

Jelentős haladás volt a II. József alatt megbukott ingatlan-nyilvántartás bevezetése, ami párhuzamosan futott az úrbéri rendezéssel és a tulajdon- és birtokviszonyok tényleges helyzet jogosságának vélelme alapján történő rögzítésével (telekkönyvi elbirtoklás és jogvesztő határidők). A végrehajtás módja, az érintettek jó részének bujdosása, emigrációja vagy egyszerűen felszólalásaik késedelme vagy figyelmen kívül hagyása révén e rendezés is hozzájárult a szabadságharcot hordozó középnemesi osztály szinte teljes tönkretételéhez. Maguknak az ügyeknek rendezése jócskán áthúzódott a kiegyezés utánra. A telekkönyvezés során gyakorlatban adódó jogi kérdésekre adott döntésekből bontakozott ki a modern magyar dologi jog elmélete.

Fontos része volt az új igazgatásnak a gazdaságrendészet, a királyi regáleként megőrzött bányaügyek, a pénzrendszer egységesítése a birodalomban, ennek során a Kossuth-bankó érvénytelenítése. Ide tartozott a tőzsde újjászervezése, az osztrák hiteljog bevezetése és az értékpapírok egységesítése. A váltótörvény és annak szigorított gyakorlata a most már szabad földbirtokforgalom mellett a felkészületlen rétegek vagyonukból kiforgatásának – a végrehajtás következetes és hitelező-centrikus rendezésén keresztül ugyancsak eszközévé vált.

A II. József óta bevezetett liberálisabb rendhez képest visszalépést jelentett a többvallású Magyarországon a népesedési ügyek, az anyakönyv, a házassággal kapcsolatos viták konkordátum alapján egyházi fórum alá rendelése, ami végső soron a kiegyezés után a házassági törvény és a valláspolitikai törvények megalkotását kényszerítette ki.

Társaság, ipar, kereskedelem vonalán a fejlettebb Ausztria rendszere kétségtelen előrelépést jelentett, noha egyelőre megtartották a céhrendszert, a társaság privilegiális jellegét és az ipar felügyeletét hatósági, nem szakmai szempontok szerint szervezték.

Nagy jelentőségű volt az oktatás alsó, közép és felső szintjén egyaránt a Thun-Hohenstein-féle, a Ratio Educationist felváltó reformált rendszere.

A művelődés vonalán visszatért szigorított formában a cenzúra, felváltva az 1848 márciusában kivívott sajtószabadságot.

Szakközegek, kerületi mérnökök irányítása alá került a településrendészet, vízrendészet, vám- és útigazgatás. A pénzügyi igazgatást és a valutarendszer irányítását az osztrák nemzeti bank kapta meg az egész monarchiában.

Mindezen szakmai irányítás-igazgatás többfokozatú hivatalokon keresztül valósult meg, amelyek hierarchikusan épültek egymásra mint hivatali felső, közép és alsó szervek: minisztérium–tartomány–kerület–város/község rendszerben.

Az abszolutisztikus rendszer egyébként sok részletkérdésben modern igazgatása az Isten kegyelméből uralkodó császár-király abszolút legislatiós és coercitiós hatalmán, imperiumának elismerésén nyugodott. Vele szemben e rendszerben jogi ellensúly nem volt elképzelhető. Ha képviseleti szerveknek vagy territoriális önállóságnak teret engedett, azt ex gratia, ex clementia tette és nem tartozott felelősséggel senkinek akkor sem, ha engedményét visszavonta. Az osztrák jog-történet e szemléletből kiindulva minden királyi elismerést nyert normatív intézkedést törvényalkotásnak tekint, innét például az eltérő jogforrási értékelése az Országbírói Értekezlet által alkotott Ideiglenes Törvénykezési Szabályoknak az osztrák és a magyar jogtörténészeknél.

Az abszolutizmus külpolitikai okokból belső engedményekre kényszerült: ezek elseje volt 1860-ban a magyar csonka országgyűlés és az Országbírói Értekezlet összehívása, a vármegyei magyar közigazgatás ideiglenes helyreállításával. Az országgyűlés ülésszaka végül is nem hozott más eredményt, mint a remények felkeltését és azt a tudatot, hogy a passzív rezisztencia politikájának van esélye. Az Országbírói Értekezlet meghozta a magyar igazságszolgáltatás helyreállítását, a megfelelő interim szabályokkal, és példaként szolgál arra, mennyit jelenthet, nehéz gazdasági és ki nem elégítő politikai viszonyok között is, a közérzés javítása szempontjából a közbizalmat élvező elfogadott igazságszolgáltatás. A közigazgatási törvényességet azonnal újra megvonta az uralkodó, börtönből kiszabadult fő- és alispánok visszaküldettek Kufsteinba és Josefstadtba, s a bukott Bach rendszere helyébe Schmerling nem kevésbé utált rendszere lépett. Mindenesetre a közbenső lazulás után ez az önkényuralmi újabb rendszer még nehezebben volt elviselhető. Sokan, kivárni nem győzve a legitim rendszert, beálltak az új rend tisztviselői közé: „jobb, ha mi csináljuk” jelszóval. Mások a passzív rezisztenciát folytatták ugyan, de létalapjukat a visszavonultság egyre inkább veszélyeztette: az ország közvéleményének vezetőire a ,,bármi áron kiegyezni” kívánsága alulról is egyre erősebb nyomást gyakorolt. Az újabb külpolitikai válság öt év múlva lényegesen változott belső hangulatban találta az új egyezséggel megkínált nemzetet: a kiegyezés törvényes rendjét, a legitimitás megkövetelését csak Deák tekintélye és Andrássy diplomáciai készsége tudta megmenteni.

 

5. A kiegyezés létrejött s azonnal heves támadások kereszttüzébe is került, kívülről (Kossuth) és belülről egyaránt. Nem volt népszerű, s ha lehet, a Schmerling-éra csak fokozta a belső ellentéteket. Állami csődhelyzetben született, a vele járó pénzügyi teher lehetetlenné tette az átmenet nehézségeinek kiegyenlítését. A csődhelyzetben való szervezés mind az új bírói, mind az új igazgatási szervezetre rányomta bélyegét: nem volt kellő pénz a szükséges tisztviselői életszínvonal biztosítására. Az ellenzék kihasználta a parlamentben is, a sajtóban is az összes adott lehetőségeket, s szemére vetette a kormánynak, hogy kiárulja az országot, feladja az alkotmányosság bástyáit a helyi önigazgatásban, adóival tönkreteszi a gazdasági fellendülést.

Andrássy Gyula egy beszédében jóslatszerűen mondta Tisza Kálmánnak és pártjának: ha az urak hatalomra kerülnek, jó lesz, ha kitépik a parlamenti napló lapjait, elégetik sajtójuk régi példányait, hiszen mindabból, amit velünk szemben szükséges reformként követelnek, maguk sem fognak tudni megvalósítani semmit.

A harc központi felelősség és helyi önkormányzati jog között folyt ekkor a közigazgatás vonalán. Kossuth levelei és cikkei csak úgy, mint a balközép programjai a megyei önállóságot mint a magyar alkotmányosság bástyáját védelmezték. Amikor aztán a fúzió megtörtént, Tisza Kálmán, az új miniszterelnök, átállt a centralista vonalra.

Tisza Kálmán valósította meg hosszú kormányzása alatt a magyar közigazgatás újjászervezését, a helyi önkormányzatok hatalomfosztását. Amikor áttekintjük az általa megvalósított államszervezeti modellt, egyúttal a múlt század vége, a közigazgatási bíróság születésének időpontja korában létezett magyar közigazgatást mutatjuk be.

A hatalmi ágak elválasztása terén a klasszikus hármas – törvényhozás, igazgatás és igazságszolgáltatás – elé a király jogköre került, a királyi felségjogok. A király közvetlenül is részt vett bizonyos ügyek elintézésében: felségfolyamodások, kihallgatások során, ad audiendum verbum idézésekkel gyakorolta uralkodói jogosítványait, s ebben kabinetirodája állt rendelkezésére. A kormánnyal a király személye körüli miniszter útján érintkezett, s a törvények által a többi hatalmi ágaknak biztosított jogokat (ő úgy tekintette, mint általa a kiegyezés során szerződésben vállalt jogokat) lelkiismeretesen tiszteletben tartotta.

Az igazgatás felső szerve a felelős kormány volt: felelős a törvényhozásnak, de felelős az uralkodónak is. A szakkérdésekben létezett az önálló miniszteri felelősség, mellette a kormány testületi felelőssége az ország igazgatásának és politikájának irányításáért. Az Ausztriával közös ügyeket az ún. közös miniszterek intézték mindkét parlament iránti felelősséggel, amit ezek a paritásos alapon összeülő delegációik útján gyakoroltak. Az ország saját ügyeit a magyar királyi miniszterek és azok minisztertanácsa vitték (az 1869. évi 4. törvénycikk szerint hatásköri bíróság szerepét is betöltve, később a pénzügyi és a közigazgatási bíróság ügyeiben is).

A törvényhozás szerve a kétkamarás országgyűlés, míg a jogalkotás egy része a kormány hatáskörébe esett (rendeletek), továbbá a helyhatóságok jogköre maradt (helyi statutarius jog).

Az igazságszolgáltatás szerve a független bíróság volt, amely felett a szakmai és elvi irányítást a Magyar Királyi Kuria gyakorolta. Szervezeti és működési feltételeinek biztosítása az igazságügyminiszter hatáskörébe tartozott. Most is büszkén tekintünk azokra a palotákra, amelyek a törvényszékek és királyi táblák részére a századforduló előtt és alatt megépültek, tárgyi bizonyítékaiként annak, hogy a független magyar bíróság nehéz anyagi körülmények között is a nemzet kiemelt gondoskodásának, öntudatának tárgya volt.

A helyi önkormányzatok, amint már jeleztem, a korszak nagy megoldandó kérdését képezték. A megyei önkormányzat mint a régi jó idők emléke kísértett, a helyi közélet iskolájaként tartották számon, s elsorvasztásának tudták be a vidéki kulturális élet hanyatlását (noha csak a főváros kiemelt fejlesztésének arányában lehetett ilyenről beszélni.) A törvényhatóságok működését a kettős alárendeltség, de túlnyomórészt a centrális alárendeltség jegyében az 1886. évi XXI. törvénycikk rendezte. Az alispán helyett, akit az önkormányzat választott, a miniszter kinevezte főispán került a hatalom csúcsára. Hatáskörük az önkormányzat sajátos ügyeiben maradt meg, a közigazgatás vonatkozásában a kormány végrehajtó szervei lettek. Régi önállóságukból csak a felírási jog maradt meg, ha valamely rendelettel vagy rendelkezéssel nem értettek egyet, és a miniszternek diszkrecionális joga volt ilyen esetekben is a végrehajtás megkövetelése.

A helyi önkormányzat szervei: a törvényhatósági bizottság, annak állandó választmánya, a közigazgatási bizottság, a városi tanács és a szakbizottságok, községekben a községi tanács. A megye élén álló főispán és helyettese, az alispán helyett a városban polgármester állott az önkormányzat élén. A községek – kis, nagy és rendezett tanácsú községek – élén a bíró, a jegyző, mellettük a közgyám és az orvos voltak a magisztrátus tagjai.

A rendszerben a kormány igazgatási hatáskörében csak politikai kontroll alatt járt el. Igaz, hogy ez a közügyek iránti élénkebb bár szűkebb körű érdeklődés miatt hatékony volt. Az ellenőrzés másik ellensúlya a király volt, de nem bírói hatalma, hanem felségjogai alapján. Az igazgatás feletti bírói ellenőrzés az egyes személyek büntetőjogi felelősségén ekkor nem terjedt túl.

A közigazgatási ügykörök közül legkiterjedtebb és legsokrétűbb a belügyi volt, a régi Polizeirecht hatáskörének emlékét őrizve. A belügyi közigazgatás ügykörei: népesség-nyilvántartás, anyakönyvek, névhasználat, kivándorlás, illetőség; egyesülési ügyek; kisajátítás; rendőrség, kihágások; közegészségügy, lakás, élelmiszerek, veszélyes anyagok, gyermekegészségügy, járványügy, betegellátás, gyógyszertárak, kórházak, betegsegélyző pénztárak, temetők; szegényügy; árvízvédelem és tűzrendészet; cselédügy; önkormányzatok és helyi igazgatás.

A vallás- és közoktatásügyi minisztérium hatáskörébe tartozott a teljes oktatás: óvodák, népoktatás, iskolaszék, középiskolák, egyetemek, szakképzés igazgatása, illetve szakmai felügyelete; a kultúra és művészet, valamint a sajtó; a vallásügy és az alapítványi közigazgatás, a király főkegyúri joga alapján. Ezen belül mind az iskolaügyben, mind az alapítványi és kulturális igazgatás terén jelentős szerep jutott az önkormányzatoknak, valamint az egyes egyházaknak is.

A pénzügyminiszter alá tartozott a pénz-, vám- és adóügyek hazai része, míg a közös pénzügyminiszter alá a monarchia közös pénzügyei. E vonalon, valamint a hadügy és a külügy vonalán kettős volt az igazgatás.

Ipar, kereskedelem és közlekedés igazgatása a szakminiszterek által történt (bár nem mindig szakszempontok szerint). Ide tartozott iparügyi igazgatás: iparűzés, áruvédjegy, szabadalom, iparfelügyelet, munkás- és cselédsegélypénz-tárak; posta-távírda; a rohamosan fejlődő közlekedés, elsősorban a vasutak, a hajózás és a közutak.

A mezőgazdasági, földművelésügyi miniszter volt illetékes az ország még mindig legjelentősebb termelési ágazatát érintő igazgatási kérdésekben: mező-rendtartás: mezei munka, állategészségügy, vadászat, erdőgazdaság, bányászati igazgatás, vízgazdaság kérdéseiben. Mindazonáltal például a mezőgazdasági cselédek munkaügyi vitái, szerződésmegtagadása szabálysértési, belügyi illetékesség alá esett.

A gyámügyek és árvaügyek helyi hatáskörbe estek, községi és megyei illetékességgel. A hagyatéki ügyek, a holtnak nyilvánítás, az ingatlan-nyilvántartás megmaradtak a bírósági peren kívüli hatáskör tárgyainak.

A közhivatalnokok státusa országosan irigyelt volt elmozdíthatatlanságuk és nyugdíjjogosultságuk miatt, annak ellenére, hogy illetményeik nem voltak optimálisak. Elmozdíthatók csak fegyelmi úton, fegyelmi felelősség alapján voltak, s e körben volt bizonyos bírósági orvoslásnak helye. A vezető közhivatalnokoknak felirati joguk volt közérdekű kérdésekben a miniszterhez.

A semmisség és érvényteleníthetőség a közigazgatási aktusok körében meglehetősen szűk lehetőség volt, a felettes közigazgatási szervnek fenntartva. Ezen először a pénzügyi bíróság bevezetése változtatott az 1883. évi XLIII. törvény-cikk útján, ezt követte a közigazgatási bíróság létrehozatala az 1896. évi XXVI. törvénycikkel.

A közigazgatási bíróság előtti jogviták kasszációs-reformatorius jogkörben folytak. Az eljárás egyfokozatú volt, érdemi döntés zárta. Ide tartozott a jogsértés a tételesen felsorolt hatáskör szerint, tehát hazánk inkább a porosz, mint az angolszász jellegű közigazgatási bíráskodást vette át. A bírák kinevezése élethosszig szólt, rangban a Curia bíráival voltak egyenlők, felerészben a bírói karból, fele részben az igazgatási karból kerültek ki.

A tételesen megszabott és a közigazgatás területének csak részére kiterjedő hatáskört tágította, hogy kapcsolt kérdésben a bíróság kompetenciával rendelkezett, bár az analógia tilalma fennállott eljárásában, minthogy különleges jogorvoslatnak minősült a közigazgatási per.

A bíróság hatásköre kiterjedt: községi, közegészségi, vallási és népoktatás, vízjogi, közúti, vasúti, mezőgazdasági és mezőrendőrségi, állategészségügyi, erdészeti, vadászati, halászati, házi cseléd-, munkás- és napszámos-ügyek, házközösségi ügyek, a törvényhatóságok garanciális panaszügyei (1907. évi LX. törvénycikk) állami, törvényhatósági és községi alkalmazottak illetmény- és nyugdíjügyei, állami egyenes adók és forgalmi illetékek, törvényhatósági és községi adók, kamarai illetékek jogossága és mértéke, iparügyek, sajtóügyek, az állam és a Magyar Nemzeti Bank közötti viták, a Magyar Nemzeti Múzeum, a Mérnöki és Orvosi Kamara önkormányzatával kapcsolatos viták, az országgyűlési képviselőválasztások és a felsőházi választások ügyeire. (Utóbbiak vonatkozásában alkotmányjogi bírósági jogkört gyakorolt).

 

Iparkodtam felvázolni az utat, amelyet a magyar közigazgatás a bírósági felülvizsgálat és jogorvoslat megteremtéséig, a múlt század végéig megtett. E jogorvoslat érvényesülése a gyakorlatban a következő előadások tárgyát képezi.